Если суммировать и вывести нечто среднее из эмоций, который вызвал проект федерального бюджета на 2015-2017 годы в парламенте, то определяющим эпитетом к этому документу станет термин «сбалансированный». Впрочем, о его содержании ниже. Рассмотрев бюджет, группа экспертов Института экономики РАН пришла к выводу о его ярко выраженной независимости от поставленных перед страной задач, от поиска ею своего места в новой глобальной политико-экономической реальности.
Помирать собирайся, но рожь сей!
С одной стороны, финансовый план государства должен мобилизовать экономику и ее субъектов на повышение защищенности страны от внутренних и внешних угроз. Тем более после недавних заявлений руководства России о необходимости индустриального рывка и конкретно — перехода к импортозамещению, на что президент РФ Владимир Путин дал два-три года. В переводе на русский: России нужно свое производство и срочно. С другой — стагнация экономики, замедление темпов роста до 0,5 пункта, дополнительные затраты на обустройство Крыма и беженцев с Украины осложняют какие-либо резкие движения.
Так-то оно так. Но в русской исторической традиции всегда главенствовала мудрость: помирать собирайся, а рожь сей! То есть, преодолевай обстоятельства. В нашем случае это означает изменение подходов к экономической политике, которая завела российскую экономику в нынешнюю депрессию. Не санкции и не подешевевшая нефть тому причиной, а структура экономики и экономическая политика, берущая начало в 90-х годах. Насколько же бюджет учитывает требования текущего момента?
Сбалансированность бюджета и чисто символический дефицит в 0,6 процента ВВП к каждому году — похвальные характеристики. Но так ли они хороши, если для этого пришлось заморозить бюджетные расходы? Тот самый случай, когда скупой платит дважды. Кстати, министр финансов уже намекнул, что в конечном итоге секвестированная часть бюджета может достичь «десятины». Но уже и без того главные страдательные стороны известны — это главным образом сферы здравоохранения, образования и ЖКХ. Сегодня их доля в расходах бюджета 9 процентов, а в 2017-ом — будет 7. О них чуть позже.
Каким ты был, таким ты и остался
Заглянув в проект бюджета, как в зеркало политики государства, можно увидеть, что его параметры не ориентированы на индустриальный рывок. Как тут не вспомнить слова из некогда популярной песни: каким ты был, таким ты и остался. Во всех доходах бюджета сохраняется крайне высокая доля нефтегазовых доходов — 49,8 в 2017 году. Для рывка нужны деньги, финансовая атака по направлениям «главного удара», темпы прироста ВВП не менее 5-6 процентов в год, а в ОПК и в нефтедобыче — даже 7-8.
Но роста не будет. Реальных его источников не видно, тогда как риски уже на горизонте, и главный из них- падение цен на нефть и газ и уменьшение их экспорта. Производство машин и оборудования в ближайшие три года намечено увеличить лишь на 11,5 процента — это всего 55,4 процента к дореформенному уровню. Никакой модернизацией не пахнет. Мы продолжим сидеть на нефтедолларовой игле и «богатеть» от торговли углеводородами, распродажи госимущества, роста налогов, сборов и тарифов на транспорт и в сфере ЖКХ. Дискуссии о шестом технологическом укладе и инновационной экономике правительство предоставило вести высоколобым теоретикам, а само, видимо, уповает на возвращение эры благосостояния и экономического роста за счет экспорта углеводородов и других сырьевых товаров.
Одна из особенностей бюджета в том, что он впервые разработан в условиях программного бюджетирования расходов по разделам бюджетной классификации. Это, конечно, положительно. К моменту его завершения было утверждено 40 госпрограмм (ГП), охватывающих 59 процентов всех расходов. Немало. Но Счетная палата РФ, проанализировавшая эти документы, сделала вывод о необходимости пересмотра многих из них с учетом новых вызовов и рекомендаций майских (2012 года) указов В.Путина.
ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», доля которой от всех расходов на реализацию госпрограмм колеблется от полутора до 1,08 процента по годам, включает подпрограмму «Станкостроительная промышленность». На нее выделены столь мизерные ресурсы, что возникает вопрос: а не пошутило ли руководство страны с лозунгом импортозамещения? Конечно, в какой-то мере повышению конкурентоспособности российской экономики может содействовать оборонно-промышленный комплекс, на финансирование которого (авиапром, судостроение, электронная и радиоэлектронная отрасль, космический и атомный электропромышленный комплексы) предусмотрено финансирование в размерах 2,96 процента в 2015-ом, 2,59 в 2016-ом и 2,49 в 2017 годах. Но и здесь удивляет тенденция сокращения расходов.
Одна из причин невыполнения целого ряда заложенных в госпрограммы показателей на поверхности — прирост ВВП не на планируемые 3 процента, а всего 0,5. Позиция Минфина — сократить расходы по ФЦП на 2 процента — чисто бюрократическая. Это нарушает принципиальный подход к программно-целевому планированию и бюджетированию. Правильно было бы отказаться от реализации программ, считают эксперты, по которым не произведено большого объема работ, оставив остальные нетронутыми.
«Подушки безопасности» против инвестиций
Вторая особенность бюджета — его ориентация на «черный день», то есть на ухудшение финансовой ситуации в перспективе. Что ни говорите, но в этой позиции есть слабость, как если бы мы заранее приготовили руки вверх для сдачи в плен. Чтобы преодолеть риски «угроз» финансовой безопасности, используется старый проверенный рецепт — создание так называемых денежных фондов на «будущее». Сколько уже говорено о том, что эти «подушки безопасности» существенно ограничивают потенциал инвестиционных ресурсов текущего периода, но ничего не меняется.
Подъем экономики невозможен без роста инвестиций. Они за последние два года упали на 2,5 процента. Этот минус не компенсирует следующий год, а в 2016-2017 годах их темпы прироста будут ниже, чем у ВВП. Рассчитывать на них как на фактор экономического роста и осуществления импортозамещения не приходится. Как здесь выглядит налоговая политика, одной из задач которой является форсирование роста инвестиций в основной капитал?
Она ориентирована на сохранение внешнего рынка энергоресурсов на основе повышения конкурентоспособности отечественных энергоносителей. Предложен «налоговый маневр». Его суть в поэтапном сокращении таможенных пошлин в 1, 7 раза и одновременном увеличении во столько же ставок по НДПИ. Федеральный бюджет от этого почти не пострадает, но такое перераспределение налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор может на третий год вызвать повышение оптовых цен на нефть, а вслед и на нефтепродукты, что в конечном итоге подстегнет инфляцию в стране.
Компенсировать выпадающие доходы должна индексация специфических ставок акцизов на подакцизные товары (табачную и алкогольную продукцию, этиловый спирт, легковые автомобили), увеличение ставки налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде дивидендов от российских и иностранных организаций российскими организациями. В итоге реструктуризация налоговой нагрузки может сместиться в сторону ужесточения налогового давления на отечественных производителей и потребителей.
Согласно базовому сценарию развития России на 2015-2017 годы, отток капитала из страны продолжится. В нынешнем году он составит от 100 до 110 миллиардов долларов, а всего за шестилетний кризисный период компании и банки вывели за рубеж без малого полтриллиона долларов. Это те самые инвестиции, которых не досчиталась наша экономика.
По мнению экспертов, источниками инвестиций могли бы стать увеличение доли инвесткредитов в активах российских банков, переход к умеренно-дефицитному бюджету в размере до 3 процентов ВВП (норма Евросоюза), использование на возвратной основе на срок до 5 лет части международных золотовалютных резервов страны — по 30-50 миллиардов долларов в год, освобождение от налога части прибыли предприятий, направляемой на инвестиции, наконец, часть сбережений населения (около 20 триллионов рублей в России и 700 миллиардов долларов за границей) для финансирования жилищного строительства и покупки автомобилей.
Можно последовать примеру других стран, где сегодня важным направлением формирования бюджетов стало выделение расходов на ускоренную амортизацию и целевые налоговые льготы. Многие из них есть и в нашем законодательстве, однако их эффективность часто сводится к нулю из-за увода в тень прибыли от налогообложения, недостатка оборотных средств, высоких ставок по кредитам, нецелевого использования начисленной амортизации. Огромный минус — отсутствие на законодательном уровне контроля за расходованием амортизационных отчислений. Так, в 2013 году более половины из них было потрачено не на развитие, а на финансовые вложения, из-за чего недополучено инвестиций на 2,5 триллиона рублей.
Для России это особенно актуально, учитывая высокую степень износа основных фондов. Нам нужна не простая, а «агрессивная», как говорят специалисты, амортизационная политика, чтобы поднять долю амортизационных отчислений в общих инвестициях в основные фонды до уровня промышленно развитых стран. От 60 до 70 процентов вместо нынешних 20. Отсюда необходимость срочно разработать и принять закон об амортизационной политике. Давно пора и разработать государственную политику цен.
Судя по всему, в предстоящую трехлетку закрепляется одно из ведущих направлений бюджетной политики — пополнение бюджетных доходов за счет активной приватизации крупных госкомпаний (10 процентов госпакета акций ВТБ, «Аэрофлота», нефтяных и других энергетических объектов повышенной национальной значимости). За этим стоит курс на ограничение госрегулирования и управления в сфере экономики. Следовательно, мы опять повторяем пройденное в 90-х годах, когда государство довольствовалось ролью «ночного сторожа». Притом, что никто не доказал, что частные компании эффективнее (где критерий?) казенных.
Здравоохранение: отставали и будем отставать
Вряд ли совместима задача экономического оживления с регулированием сферы доходов на базе уровня бедности. Для стимулирования работающих необходим новый стандарт зарплаты. Дешевый труд противоречит техническому прогрессу и росту производительности: при действующем МРОТ предпринимателю выгоднее нанять четырех землекопов вместо аренды одного экскаватора. Остается неизменным разрыв между минимальной зарплатой и прожиточным минимумом. Минфин отбил попытку Минтруда сократить его и продолжает брать с МРОТ, установленного ниже физиологического выживания, подоходный налог.
Различие в ресурсной обеспеченности субъектов РФ и снижение уровня участия федерального бюджета в предоставлении социальных услуг порождает регионализацию социальной составляющей. Это оборачивается в правовой сфере нарушением Конституции, в бытовой — дискриминацией. Один из ее элементов — территориальная «привязка» пациентов. Больные, зарегистрированные не по месту проживания, сталкиваются с дополнительными бюрократическими сложностями и, в частности, необоснованными отказами в обезболивании.
То же самое касается устройства в детский сад ребенка семьи, прописанной в ином регионе, но живущей и работающей в Москве по временной регистрации. Платя налоги в столице, они ограничиваются в правах. Возможно, имеет смысл воспользоваться действующим правилом бюджетной системы — «деньги идут за субсидиантом», потребителем услуги, получателем выплат (учеником, пациентом, пенсионером и пр.) и создать финансовый механизм для возмещения подтвержденных расходов конкретного регионального бюджета на реализацию общероссийских социальных прав и гарантий.
Социальные расходы, безусловно, самая важная для населения часть бюджета. Руководство страны гарантирует выполнение всех социальных обязательств. Их объем и качество, правда, не уточняются. Потому что по майским (2012 года) указам Президента РФ, зарплата бюджетников должна вырасти в 2015 году на 10-15 процентов, а проект бюджета обещает не более 5. Прикиньте, чего они стоят при фактической инфляции 7,5 процента.
Занижение инфляции — важнейший источник экономии на социальных расходах бюджета. Это «лукавство», мягко выражаясь, отражает нежелание отказаться от нынешней финансовой, ценовой и денежно-кредитной политики. В рамках индексации социальных пособий 2,5 процента разницы (эксперты-пессимисты допускают, что реальная цифра инфляции может быть даже двузначной) позволяет «честным способом» отнять у населения полагающиеся ему по закону размеры выплат и услуг, в том числе по бедности, многодетности, инвалидности.
В 2015 году нас ждет крупнейшая реформа социальных услуг, запускаемая новым законом «Об основах социального обслуживания граждан РФ» с ее изменениями в платности услуг по федеральной норме. Введение сборов на местную торговлю, транспорт, другие услуги, их коммерциализация в виде платы за продленку в школе, отмена ограничений в плате за детсады, социальная норма оплаты за воду и электроэнергию, установление минимума затрат на текущий ремонт, рост налога на имущество и прочее увеличат изъятия из доходов населения. Дороже станут госуслуги соцработника на дому. Что касается последнего, то несправедлив сам подход к определению возможности их оплаты. Она рассчитывается из дохода семьи, а не лично пенсионера, хотя отношения между пожилыми родителями и взрослыми детьми часто оставляют желать лучшего.
По данным ВОЗ, затраты России на охрану здоровья на душу по паритету покупательной способности в 12,6 раза меньше, чем у США, в 5-7 раз, чем у Италии, Австрии, Швеции, Австрии, Финляндии, Канады, Великобритании и почти вдвое ниже, чем в Чили и Коста-Рике. Может быть, этот недостаток ликвидирует проводимая ныне реформа? Вряд ли. И не потому, что опыт предыдущих, а мы только с начала нулевых годов пережили налоговую, пенсионную, жилищную, электроэнергетическую, образовательную, бюджетную и научную реформы… с одинаково печальными итогами, не обнадеживает.
Если уж затягивать пояс, то всем!
Сам чисто либерально-монетаристский подход к преобразованиям, суть которого сэкономить на расходах «развития» и «социалки» и срубить, извините, побольше бабла, причем не за счет эффективности современных управленческо-технологических решений, а за счет замаскированного кондового отъема средств у населения, обречен на неизбежный провал. Мало надежд, что реформа здравоохранения станет исключением из этого ряда. Тем более, что первые плоды ее налицо.
Количество больниц и поликлиник сокращается, доступность медицинских услуг понижается не только в силу повышения уровня их платности (с этим россиянам еще только предстоит столкнуться), но уже и из-за бюрократизации процедуры доступа пациента к врачу, несмотря на чудеса информатизации. В глобальном рейтинге по здоровью населения наша страна занимает 97-е место из 145-и. Это позорное отставание. По самым скромным экспертным оценкам долю расходов на здравоохранение в бюджете надо увеличить, как минимум, в два раза. А она в процентах к ВВП и в абсолютной сумме в реальном исчислении наоборот снижается: в 2017 году — на 23 процента к текущему году.
В Послании Президента России Федеральному собранию от 12 декабря 2013 года было сказано о переходе в отрасли к страховому принципу. Однако не опережаем ли мы события? Принято решение увеличить взносы в Фонд обязательного медицинского страхования. Он формируется из начисления на зарплату, часть — из госбюджета на детей, пенсионеров и инвалидов. При низких темпах экономического роста, зарплат и доходов бюджета вряд ли правильно рассчитывать на достаточность его средств для компенсации уменьшения бюджетных расходов на здравоохранение. Да и не все деньги ОМС доходят до потребителя. Доктор Леонид Рошаль назвал преступлением то, что в некоторых регионах врачи ради экономии не выписывали детям до 3-х лет бесплатные лекарства. Предложение медицинской общественности отпускать бесплатно лекарства детям до 10 лет Минфин отклонил.
Не обрадует россиян и перевод с 1 октября 2015 года финансирования высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП) в компетенцию регионов и ОМС. Ведь и сейчас эти центры уже бездействуют оттого, что выбраны все квоты. К тому же в отрасли недокомплект кадров. Несмотря на повышение зарплат, о котором чиновники столько трубили, отток врачей из профессии продолжается. Дефицит их, по словам министра здравоохранения, составляет 40 тысяч. Гарантируемые в нашем «социальном» государстве стандарты медпомощи совершенно недостаточны для обеспечения потребностей населения. Они в 3-7 раз ниже, чем в странах-аутсайдерах Евросоюза.
Ясно же, что бюджетные «новации» отразятся на доступности медицинских услуг населению. Уже сейчас коэффициент смертности повысился до 13,3 случая на 1000 человек против 13,1 к прошлому году. Прозвучал мрачный прогноз о том, что в будущем году это обернется дополнительными смертями 300 000 человек.
Сильное возражение вызывает резкое снижение расходов федерального бюджета на жилищно-коммунальную сферу — за три года на 60 процентов. По обеспеченности жильем мы отстаем от стран Западной Европы в 2,5-3 раза, от Восточной — в полтора-два. Нельзя же полагаться на рост ипотеки и перенос расходов на капремонт на граждан, 2/3 которых получают зарплату ниже средней.
В отрасли масса острейших проблем — нехватка жилья, много аварийного и ветхого жилья, неполная обеспеченность газом, теплом, канализацией и т.д. Ее доля в бюджете составит всего лишь 0,3 процента. Тот факт, что субъекты РФ также финансируют ЖКХ, положения не меняет. К тому же межбюджетные трансферты общего характера в номинальном выражении практически замораживаются, а в реальном снижаются.
Короче, веселее не заживем. Приостановится рост реальных доходов, которые, чего никогда не бывало, не достигнут планки прибавки ВВП. Внутренний спрос как фактор экономического роста не заработает. Законсервируется доля численности бедных — с 11 процентов в 2012-2013 годах до 10,2 на конец трехлетки. Что тут можно сказать? Если уж подтягивать пояса, так всем группам населения. Может, имеет смысл ограничить в доходах топ-менеджмент госкорпораций и увеличить подоходный налог на миллионеров, налог на имущество, на активы (13 процентов на дивиденды — маловато)?
Правительству предстоит определить, от каких затрат в 2015-2017 годах отказаться. Эксперты Института экономики РАН предлагают выход — увеличить расходы за счет разумного повышения дефицитности бюджета (до 2,5 процента к ВВП) и использовать часть средств золотовалютных резервов. Это даст государству на развитие экономики и решение социальных задач дополнительно 3,5-3,7 триллиона рублей в год. Более половины их можно направить на инвестиции, четверть — в здравоохранение. Целесообразно внести изменения в бюджетное правило и разрешить использовать на расходы внутри страны средства Резервного фонда. Такой бюджет позволил бы вывести страну из экономической стагнации и снизить остроту многих социальных проблем.
Источник: russia-today.ru
