Чем любопытен одобренный правительством проект очередной бюджетной трехлетки? 2018 годом. Бюджет хочется протестировать на отражение президентских выборов. Ну и, соответственно, на то, какие изменения нас ожидают. И когда.
фото: Алексей Меринов
Старое выражение нового лица
Поставив такую задачу и пытаясь ее решить, первое, что обнаруживаешь: бюджет погружен в себя. Формально для его составителей главное вовсе не президентские выборы и уж тем более не какие-то структурные реформы, ориентированные, как нам обещают фехтующие между собой с оглядкой на политиков эксперты, на то или иное будущее. В бюджете главное — баланс. Это, конечно, не значит, что бухгалтерия победила политику — так не бывает. Однако бюджет на то и бюджет, что какую в него политику ни закладывай, баланс должен быть.
Но и то, каким этот баланс получается, — уже отражение политики. Дефицит бюджета в 2018 году составит 1,37% ВВП, в 2019 году — 0,84% ВВП, а в 2020 году — 0,87% ВВП. И это притом что Минфин рассчитывал бюджетные параметры исходя из цены нефти российской марки Urals в $40 за баррель в 2018 году и $42,4 — в 2020‑м. Другими словами, в бюджет заложен консервативный сценарий развития нефтегазовой конъюнктуры, уровень доходов на деле вполне может превысить проектный уровень.
Значит, экономическая политика правительства, базирующаяся на бюджетных возможностях, должна в первую очередь обеспечить не долгожданный решительный прогресс в ликвидации бедности (в России на доходы ниже прожиточного минимума живут больше 20 млн человек, или каждый седьмой), не реализацию флагманских проектов (развитие цифровой экономики, к примеру, или превращение страны в великую транспортную державу), а сдерживание бюджетного дефицита в рамках, которые покажутся узкими в любой другой стране.
У Минфина есть объяснение. Глава ведомства Антон Силуанов его дал, выступая в комитете Госдумы по бюджету и налогам: «Почему мы снижаем дефицит на следующие годы и ориентируемся только на собственные возможности? Мы потратили (в 2016 году. — Н.В.) объем резервов такой, какой примерно у нас остался на следующий год. Поэтому нам невозможно, нельзя использовать подушку безопасности так, как мы это делали в посткризисный период». Слишком много резервов уже проели, кризис миновал, пора жить по средствам — вот такая политика.
А как же президентские выборы? Изменения в структуре расходов, конечно, есть. Но не они определяют лицо бюджета. На этом лице старое выражение: «Денег нет, но вы держитесь!»
Это, в частности, значит, что, по сути, никакой серьезной борьбы на президентских выборах не ожидается. Такой, какая потребовала бы бюджетной мобилизации. Никаких качественных изменений в бюджетной политике не предвидится. Уже на этом основании можно сделать вывод, что и следующим российским президентом станет президент нынешний.
Секреты «позитивной стагнации»
Если вернуться к экономике, то некоторые эксперты уже нашли объяснение отсутствию серьезных различий между проектами бюджета 2017–2019 и 2018–2020 годов. Все просто: экономика еще находится «в стадии позитивной стагнации».
«Позитивная стагнация» — это, конечно, не так здорово, как «отрицательные темпы роста», но все равно замечательно. Но если на этой стадии в политике ничего менять не надо, значит, экономическая политика у нас существует отдельно от экономики. Но тогда нет и экономической политики как таковой. Зачем тогда нам нужно правительство? Чтобы таких вопросов не возникало, экономическая политика должна меняться в зависимости от того, на какой стадии находится экономика — хоть позитивной, хоть негативной стагнации, чтобы вывести экономику из любой стагнации вверх, а не вниз.
Какие изменения все-таки есть в бюджете? «Три кита» расходов неизменны: на социальные цели (36,4% на трехлетку-2018–2020), на оборону (29%), на поддержку экономики (14,7%).
Но вот что интересно: на социальную политику в 2018 году будет выделено 4,703 трлн рублей, план на 2019 год составляет 4,728 трлн рублей, а на 2020 год — 4,866 трлн рублей. Однако все это не дотягивает до расходов 2017 года — 5,092 трлн рублей. Вот такая предвыборная политика.
Строго говоря, это необязательно означает, что государство станет еще скупее по отношению к гражданам, которые наиболее остро нуждаются в его поддержке. Ситуацию может сгладить большая адресность этой поддержки, хотя перед реализацией этой задачи стоит немало технических и административных препон. В любом случае с подачи президента правительство, как рассказал министр труда и социальной защиты Максим Топилин, одобрило проект о двухэтапном доведении минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума: 85% в 2018 году и 100% в 2019 году.
Есть любопытные детали и в силовых расходах. Если расходы по статье «национальная оборона» на 2018 год предлагается, как и предусматривалось предыдущей бюджетной трехлеткой, сократить до 943,6 млрд рублей (с 1,021 трлн рублей в 2017 году), то расходы по статье «нацбезопасность и правоохранительная деятельность» в 2018 году, наоборот, незначительно, но увеличиваются — до 1,3 трлн рублей с 1,271 трлн рублей в 2017‑м. Связывать это с предвыборным годом можно, но не хочется.
Приоритетные проекты, разумеется, есть. Но невозможно не отметить тот, которого среди них нет. Развитие цифровой экономики в России не раз звучало в качестве одной из важнейших целей в выступлениях президента Владимира Путина. Это та сфера, через которую мир прокладывает маршрут в быстро приближающееся будущее, и для России крайне важно попытаться успеть оказаться среди тех стран, которые будут определять его стандарты.
Что здесь предлагает бюджетная трехлетка? Ничего! Программа «Цифровая экономика» остается без финансирования, то есть ее попросту нет. Вице-премьер Аркадий Дворкович, как школьник, не выучивший урок, оправдывается тем, что правительство «продолжает дискуссии по этому вопросу». Это признание в том, что правительство не умеет расставлять стратегические приоритеты даже после того, как на эту тему уже недвусмысленно высказался президент.
К другим приоритетным проектам стоит подобрать весы. Если в расходах на оборону и безопасность счет идет на триллионы рублей, то в 2018 году на ипотеку и арендное жилье, образование и здравоохранение соответственно предполагается выделить 20,626 млрд и 438 млрд рублей. Причем в 2019–2020 годах расходы на здравоохранение и образование еще больше сокращаются.
Год за три
Что бы и когда бы ни предлагали в качестве экономической стратегии эксперты, настоящая экономическая стратегия государства — это и есть та самая бюджетная трехлетка. И предложенная на 2018–2020 годы трехлетка как стратегия изрядно отличается даже от предложений Центра стратегических разработок (ЦСР), который возглавляет Алексей Кудрин, считающийся идейным отцом той экономической политики, которую в Минфине проводят его преемники. На это стоит обратить внимание. В чем эти отличия?
Во-первых, ЦСР предлагает корректировку нового бюджетного правила: вместо $40 за баррель в качестве цены отсечения (доходы бюджета от более высоких цен сберегаются в Резервном фонде, теперь объединяемом с Фондом национального благосостояния) — $45. Значит, сбалансированность бюджета достигается и более мягкой по сравнению с предлагаемой Минфином бюджетной политикой. То есть ЦСР предлагает увеличить госрасходы.
Во-вторых, ЦСР предлагает по-новому расставить приоритеты госрасходов. Соответствующий маневр предполагает дальнейшее сокращение военных расходов. Не только потому, что они современной экономической наукой признаются непроизводительными, главное — здесь Россия существенно опережает и развитые, и развивающиеся страны. Российская доля военных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета составляет, по оценкам ЦСР, 6% против 5% в развивающихся странах и 3,5% в развитых. Доля военных расходов в ВВП в РФ — 2,5%, в развивающихся и развитых странах — на уровне 1,5%.
С другой стороны, ЦСР предлагает на треть увеличить финансирование инфраструктурных, прежде всего транспортных, проектов, расходы на образование увеличить к 2024 году на 0,8–1,0 п.п. ВВП по сравнению с текущим уровнем, бюджетные расходы на здравоохранение — на 0,7–0,8 п.п. ВВП.
План ЦСР может нравиться или не нравиться, но он в отличие от правительственной бюджетной трехлетки, по крайней мере, претендует на роль некоей стратегии. Правительство же вслед за Минфином продолжает бюджетоцентристские пляски.
Тема стратегии возвращает нас на предвыборное поле. В этом контексте весьма любопытен взгляд Наталии Орловой, главного экономиста Альфа-банка. Она считает, что трехлетний проект бюджета на практике может оказаться годовым, так как в проект бюджета не включены возможные после президентских выборов изменения.
Российская специфика: когда исход президентских выборов оказывается лишенным интриги, поствыборный бюджет оказывается интереснее выборного. Вспомним поствыборные майские указы 2012 года. Так наверняка произойдет и сейчас: сначала Владимир Путин огласит свою предвыборную программу, в которой, конечно, значительное место займет рост зарплат бюджетников и социальная политика в целом, а потом и бюджеты изменятся. Ждать осталось недолго.
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТОВ
Никита Масленников, руководитель направления экономики и финансов Института современного развития:
«Рассуждать сейчас о бюджетной трехлетке бессмысленно, потому что в представленном проекте никак не прописано будущее ни налоговой системы, ни пенсионной системы, ни тарифной политики. Все эти направления вроде бы собирались реформировать после 2018 года, но как именно — непонятно. Поэтому пока уместно говорить лишь о бюджете будущего года. Считаю, что это бюджет компромисса. Потому что, с одной стороны, в нем достаточно реалистично рассчитаны доходы и расходы, предусмотрено выполнение основных социальных обязательств. В частности индексация пенсий и даже зарплат бюджетников, не подпавших ранее под действие майских указов. Прогноз по нефти заложен консервативный, скорее всего в реальности цена барреля будет выше. Это все плюсы. С другой стороны, нет никаких стимулирующих к росту позиций, никак не учитываются структурные реформы. В частности, мы не видим никакого увеличения вложений в человеческий капитал, расходов на здравоохранение и образование. Не предусмотрены также расходы на бюджетные кредиты регионам. Все это ставит под сомнение возможность годового роста ВВП даже на скромные 2%. Скорее всего, мы увидим темпы еще меньше — 1–1,5%. Подводя итог, можно сказать, что бюджет‑2018 сверстан так, чтобы пройти год без финансовых потрясений. Наверное, это удастся, но и какого-то рывка в развитии ждать не приходится».
Руслан Гринберг, научный руководитель Института экономики РАН, член-корреспондент РАН:
«Бюджетные проблемы по мере приближения 2018 года обостряются, поскольку доходы не растут, а расходы увеличиваются, особенно с учетом года выборов президента. Тот рост ВВП в 1,5–2,5%, что был у нас зафиксирован по итогам II квартала и I полугодия, трудно назвать устойчивым, поскольку он определялся скорее конъюнктурными и сезонными факторами. Во втором полугодии он вполне может сойти на нет. И тогда властям, по всей видимости, придется идти по пути наращивания бюджетного дефицита — в частности за счет расширения внутренних и внешних заимствований. В принципе, ничего страшного в этом нет. У нас в проекте бюджета предусмотрен дефицит около 1,4% ВВП. Между тем даже такие крупные экономики, как Германия и Франция, столкнувшись с кризисом, позволяли себе дефицит в 5–6% ВВП. Другой вопрос, найдем ли мы источники для внешних заимствований, поскольку в отношении России действуют международные санкции. Однако если не увеличивать расходы, то мы обречены и дальше барахтаться в депрессии и стагнации. В целом же я считаю, что все равно в год выборов всем сестрам раздадут по серьгам, и деньги на это, безусловно, найдутся. Ну а потом уже начнется тушение финансового пожара. Нам не привыкать! Как говорил в зале суда бывший министр экономического развития Алексей Улюкаев, состояние у нашей экономики хорошее, но не безнадежное».
